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3 décembre 1999

La participation du rapporteur au délibéré de la formation disciplinaire du Conseil des marchés financiers n’est pas contraire au principe d’impartialité

Le Conseil d'État juge que la participation du rapporteur au délibéré de la formation disciplinaire du Conseil des marchés financiers n'est pas contraire au principe d'impartialité rappelé par l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

> Lire la décision N° 207434

> Lire la décision N° 195512

> Lire la décision Ns 197060, 197061

Par trois décisions du 3 décembre 1999, le Conseil d'Etat a été conduit à se prononcer sur la compatibilité de la présence du rapporteur au délibéré du Conseil des marchés financiers statuant en matière disciplinaire, de la Commission Nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et de la section disciplinaire de l'Ordre des médecins avec le principe d'impartialité rappelé par l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Dans la décision D., l'Assemblée du Contentieux du Conseil d'Etat a jugé que la participation du rapporteur aux délibérations par lesquelles le Conseil des marchés financiers, statuant en matière disciplinaire, prononce des sanctions à l'encontre des professionnels des marchés réglementés ne méconnaît pas les stipulations de l'article 6 § 1 de la Convention européenne.

La solution retenue par le Conseil d'Etat est différente de celle prise par la Cour de cassation au sujet de la Commission des opérations de bourse (Cass. Ass. Plen. 5 février 1999, Commission des opérations de bourse c/ Oury et agent judiciaire du Trésor) et du Conseil de la concurrence (Cass. Com. 5 octobre 1999, SNC Campenon Bernard et autres c/ Ministre de l'économie et des finances). Mais la portée de ce désaccord ne doit pas être exagérée.

La divergence entre la solution du Conseil d'Etat et celle de la Cour de cassation ne porte pas sur l'applicabilité de l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales à la procédure suivie devant le Conseil des marchés financiers. Bien que celui-ci ne soit pas une juridiction au sens du droit interne mais une autorité administrative indépendante, le Conseil d'Etat a jugé que, dans la mesure où la formation disciplinaire du Conseil des marchés financiers décide du bien-fondé d'accusations en matière pénale au sens de l'article 6 § 1 de la Convention, le principe d'impartialité, qui figure au nombre des garanties instituées ou rappelées par cet article, devait s'appliquer dès le stade du prononcé de la sanction par cette autorité administrative. Dans certains cas en effet, la méconnaissance de ce principe peut entacher la procédure de vices tels qu'un recours ultérieur devant la juridiction administrative, qui peut être saisie de la légalité des sanctions infligées par le Conseil des marchés financiers, n'est pas de nature à les effacer. Sur ce point, le Conseil d'Etat adopte une position identique à celle de la Cour de cassation au sujet de la Commission des opérations de bourse et du Conseil de la concurrence.

En revanche, l'Assemblée du contentieux du Conseil d'Etat a jugé, pour le cas de la procédure devant le Conseil des marchés financiers, que la participation du rapporteur aux débats et au vote à l'issue desquels la sanction est infligée n'était pas contraire au principe d'impartialité rappelé par l'article 6 § 1 de la Convention. C'est sur cette seconde étape du raisonnement juridique que le Conseil d'Etat s'écarte de la position de la Cour de cassation. Pour statuer comme il l'a fait, le Conseil d'Etat s'est livré à un examen très précis des pouvoirs du rapporteur devant cet organisme. Aprs avoir cité les textes organisant l'ensemble de la procédure disciplinaire devant le Conseil des marchés financiers, il a relevé "que le rapporteur, qui n'est pas à l'origine de la saisine, ne participe pas à la formulation des griefs ; qu'il n'a pas le pouvoir de classer l'affaire ou, au contraire, d'élargir le cadre de la saisine, que les pouvoirs d'investigation dont il est investi pour vérifier la pertinence des griefs et des observations de la personne poursuivie ne l'habilitent pas à faire des perquisitions, des saisies ni à procéder à toute autre mesure de contrainte au cours de l'instruction". Ces pouvoirs, qui sont d'ailleurs identiques à ceux dont dispose la formation disciplinaire collégiale du Conseil des marchés financiers elle-même, constituent donc des pouvoirs d'instruction faisant partie de l'office même de cette formation et ne sont nullement assimilables ni à des pouvoirs de poursuite, ni aux pouvoirs conférés au juge d'instruction devant les juridictions pénales. Dans ces conditions et selon un mode de raisonnement analogue à celui adopté, dans des hypothèses voisines, par la Cour européenne des droits de l'homme, le Conseil d'Etat a jugé que la participation du rapporteur au délibéré n'était pas contraire au principe d'impartialité.

Cette solution ne préjuge pas de celles qui seront adoptées par le Conseil d'Etat lorsque celui-ci aura à connaître de sanctions infligées par des organismes au sein desquels le rapporteur est doté de certains pouvoirs de poursuite ou de formulation des griefs. Mais elle ouvre la voie à un examen au cas par cas de chacune des procédures suivies par les organismes administratifs du type du Conseil des marchés financiers qui sont chargés d'infliger des sanctions administratives.

Dans une deuxième décision (L.), la Section du contentieux du Conseil d'Etat a transposé ce raisonnement à propos de la participation du rapporteur aux délibérés de la section disciplinaire du Conseil national de l'ordre des médecins et a écarté, là aussi, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'impartialité. L'applicabilité de l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales à la procédure suivie devant la section disciplinaire de ce Conseil national ne présentait en l'espèce aucune difficulté dès lors qu'il s'agit d'une juridiction statuant sur des droits et obligations de caractère civil au sens de l'article 6 § 1 de la Convention.

Dans une troisième décision du même jour (Caisse de crédit mutuel de Bain-Tresboeuf et Groupement d'intérêt économique Fédéral Service), l'Assemblée du contentieux du Conseil d'Etat a estimé que la participation du rapporteur à la délibération par laquelle la Commission Nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) avait adressé un avertissement à une entreprise, à la suite d'une plainte dont elle avait été saisie au sujet du traitement automatisé de son fichier client, était légale. L'affaire se présentait dans des conditions différentes des deux affaires précédentes. En effet, la mesure prise par Commission Nationale de l'informatique et des libertés qui faisait l'objet de la contestation ne constitue pas une accusation en matière pénale au sens de l'article 6 § 1 de la la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Dans ces conditions, ces stipulations ne lui sont pas applicables. Quant au principe général d'impartialité qui régit l'intervention des autorités administratives, dont le Conseil d'Etat a d'ailleurs rappelé l'existence et qui constitue de longue date un principe du droit public, il n'a pas pour effet d'interdire la présence du rapporteur au délibéré de la séance au cours de laquelle la CNIL adresse un tel avertissement.

 

Section du Contentieux, sur le rapport de la 6ème sous-section - Séance du 19 novembre 1999, lecture du 3 décembre 1999, N° 207434, M. D

Section du Contentieux, sur le rapport de la 4ème sous-section - Séance du 26 novembre 1999, lecture du 3 décembre 1999, N°  195512, M. L.

Section du Contentieux, sur le rapport de la 4ème sous-section - Séance du 19 novembre 1999, lecture du 3 décembre 1999, Ns  197060, 197061, CAISSE DE CREDIT MUTUEL DE BAIN-TRESBOEUF


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