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5 mars 1999

Le Conseil d’État juge que les documents annexés à une loi, même lorsqu’ils ont été approuvés par le Parlement ou prévus par une loi organique, n’ont pas la valeur de la loi

Par deux décisions rendues le 5 mars 1999, l'Assemblée du contentieux du Conseil d'État a jugé que le rapport annexé à la loi d'orientation sur l'éducation du 10 juillet 1989 d'une part, et le rapport présentant les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale annexé à la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 du 19 décembre 1997 d'autre part se bornaient à énoncer des objectifs et n'avaient pas la valeur normative qui s'attache aux dispositions de la loi elle même.

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Les deux affaires soumises au rôle de l'Assemblée du contentieux présentaient entre elles à la fois des similitudes et des différences.

Dans les deux cas, l'issue du litige soumis au Conseil d'Etat dépendait largement de la portée juridique des énonciations contenues dans les rapports annexés aux lois en cause. En effet, la légalité du décret dont la Confédération nationale des groupements autonomes de l'enseignement public demandait l'annulation au motif qu'il portait atteinte au principe d'égalité entre agents d'un même corps ne pouvait être admise qu'en reconnaissant une portée normative au rapport annexé à la loi du 10 juillet 1989. De même, M. R., Mme L. et M. du B. demandaient l'annulation du décret du 26 février 1998 relatif aux allocations familiales au motif que, en fixant le plafond de ressources au-delà duquel les allocations ne pouvaient être perçues, le pouvoir réglementaire était allé au-delà de ce que prévoyait le rapport annexé à la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

Des différences pouvaient néanmoins être relevées entre les deux hypothèses. S'agissant du rapport annexé à la loi du 10 juillet 1989, seul l'article 35 de la loi s'y réfère en indiquant : "les objectifs de la politique nationale en faveur de l'éducation pour la période de 1989 à 1994 sont énoncés dans le rapport annexé à la présente loi." En revanche, le rapport annexé à la loi de financement de la sécurité sociale est prévu par un texte de rang juridique supérieur, la loi organique ; en effet, l'article L.O. 111-4 ajouté au code de la sécurité sociale par la loi organique du 22 juillet 1996 prévoit que la loi de financement est accompagnée d'un "rapport présentant les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale". Par ailleurs, si le rapport annexé à la loi du 10 juillet 1989 n'a fait l'objet d'aucune discussion détaillée devant le Parlement et d'aucun dépôt d'amendement, le rapport annexé à la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 a été abondamment discuté par les parlementaires et a fait l'objet de nombreux amendements. Enfin, alors que le premier a fait l'objet, de la part du législateur, d'une simple "adoption", le second a fait l'objet d'une "approbation". Ces différences conduisaient d'ailleurs les commissaires du gouvernement , Mmes Roul et Maugüé, à proposer des solutions différentes quant à la portée juridique des rapports annexés en cause. Si la première proposait de juger que le rapport annexé à la loi du 10 juillet 1989 était dépourvu de valeur normative, la seconde proposait de reconnaître au rapport annexé à la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 la même valeur normative qu'une loi.

L'Assemblée du contentieux du Conseil d'Etat, dans un souci de clarification, a fait prévaloir une conception uniforme des documents annexés à une loi en adoptant la même position dans les deux espèces. Elle a ainsi jugé que ces documents étaient dépourvus de la valeur normative dont sont revêtues les dispositions de la loi elle-même. La position ainsi adoptée par l'Assemblée du contentieux se situe dans le prolongement de la jurisprudence qui avait été dégagée à l'occasion des lois de plan, pour lesquelles le Conseil d'Etat avait refusé de reconnaître au plan, document annexé à la loi et approuvé par elle, une valeur normative. Le Conseil d'Etat a voulu clairement distinguer la loi elle-même qui, comme l'indiquait Portalis, "ordonne, permet ou interdit", et les documents de toute sorte qui accompagnent, de plus en plus souvent, la loi ; ces derniers peuvent avoir un rôle important à jouer dans la mesure où ils éclairent le travail du législateur, indiquent les objectifs à atteindre, et constituent, le cas échéant, un engagement politique du Gouvernement à l'égard des élus de la Nation. Mais il ne sont pas revêtus de la valeur juridique qui s'attache aux seules dispositions de la loi. Ce faisant, le Conseil d'Etat s'est efforcé de faire prévaloir une solution simple et d'un usage facile à la fois pour le Parlement et le Gouvernement et pour l'ensemble des citoyens.

 

Assemblée du contentieux, sur le rapport du la 1ère sous-section, Séance du 19 février 1999, lecture du 5 mars 1999, N° 194658, 196116 - M. R. et autres

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