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20 octobre 2000

Le Conseil d’État précise les modalités dans lesquelles les organismes investis d’un pouvoir de sanction peuvent s’autosaisir dans le respect du principe d’impartialité

Par une décision en date du 20 octobre 2000, le Conseil d'État précise les modalités dans lesquelles les organismes investis d'un pouvoir de sanction peuvent s'autosaisir dans le respect du principe d'impartialité. A l'occasion d'un pourvoi en cassation dirigé contre une sanction disciplinaire prononcée par la Commission bancaire, la section du contentieux du Conseil d'État a été amenée à préciser les conditions dans lesquelles des organes investis d'un pouvoir de sanction peuvent régulièrement s'auto-saisir.

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La Commission bancaire, lorsqu'elle fait usage de son pouvoir de sanction, est une juridiction administrative. A la suite d'un rapport d'un inspecteur de la Banque de France sur le fonctionnement des comptes d'une banque pakistanaise possédant une succursale à Paris, la société Habib Bank Limited, la Commission bancaire a décidé, comme la loi le lui permet, d'ouvrir d'office une procédure disciplinaire à l'encontre de cette banque en lui notifiant un certain nombre de griefs.

Ultérieurement, la Commission bancaire a infligé à la société un blâme assorti d'une sanction pécuniaire de 300 000 F. La société Habib Bank Limited a alors saisi le Conseil d'Etat d'une demande d'annulation de cette sanction disciplinaire.

La société requérante soutenait que la procédure suivie par la Commission bancaire était irrégulière. Selon elle, la Commission bancaire ne pouvait, après s'être saisie d'office, la sanctionner sans que soit méconnu le principe d'impartialité, rappelé à l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, applicable aux juridictions qui décident du bien-fondé d'accusations en matière pénale ou statuent sur des contestations portant sur des droits et obligations de caractère civil.

A la question de principe ainsi posée et sur laquelle il n'avait jamais eu antérieurement l'occasion de statuer, le Conseil d'Etat a apporté une réponse en deux temps qui vaut non seulement pour les juridictions proprement dites mais également pour les organismes administratifs qui, eu égard à leur nature, leur composition et leurs attributions, peuvent être qualifiés de tribunal au sens de l'article 6§1. Il a d'abord affirmé que la possibilité conférée à de tels organes de se saisir de leur propre mouvement d'affaires qui entrent dans leur domaine de compétence n'est pas, en soi, contraire à l'exigence d'équité dans le procès énoncée par les stipulations de l'article 6§1.

Le Conseil d'Etat a ensuite rappelé l'exigence d'impartialité et ajouté que celle-ci devait, selon la jurisprudence et la formulation de la cour européenne des droits de l'homme, s'apprécier objectivement : il s'agit de s'assurer non seulement que l'organisme en cause est effectivement impartial, mais encore qu'il apparaît comme offrant des garanties telles que tout doute légitime sur son impartialité peut être regardé comme exclu.

Dans une formulation de principe, le Conseil d'Etat a déduit de cette exigence que si l'acte par lequel un tribunal, statuant en matière disciplinaire, décide de se saisir de certains faits, doit, - afin que la ou les personnes mises en cause puissent utilement présenter leurs observations - faire apparaître avec précision ces faits ainsi, que, le cas échéant, la qualification qu'ils pourraient éventuellement recevoir au regard des lois et règlements que ce tribunal est chargé d'appliquer, la lecture de cet acte ne saurait, sous peine d'irrégularité de la décision à prendre, donner à penser que les faits visés sont d'ores et déjà établis ou que leur caractère répréhensible au regard des règles ou principes à appliquer est d'ores et déjà reconnu. Autrement dit, un tel tribunal peut s'autosaisir, si du moins les textes s'appliquant à lui le prévoient, mais il doit le faire d'une façon et en des termes qui ne puissent pas être interprétés comme une anticipation de l'issue de l'affaire.

La portée cette décision est grande. En ne censurant pas, par principe, la faculté d'autosaisine, elle préserve le bon fonctionnement de nombreux organes juridictionnels (comme la Cour des comptes) et administratifs, comme les autorités administratives indépendantes pour lesquelles la faculté de s'autosaisir constitue une condition de la surveillance efficace du secteur dont elles ont la charge. Mais en précisant, de manière restrictive, les modalités selon lesquelles doit s'exercer ce pouvoir de saisine d'office, le Conseil d'Etat garantit l'impartialité de l'autorité investie du pouvoir de sanction en interdisant que l'acte d'autosaisine s'apparente à un préjugement de l'affaire. Cette position nuancée est analogue, dans son esprit, à celle adoptée par la Cour de cassation.

Au cas d'espèce, le Conseil d'Etat a estimé, eu égard aux termes de la lettre de notification des griefs adressée à la société requérante, que la Commission bancaire avait méconnu la règle d'impartialité en tenant, avant le jugement de l'affaire, pour établis les faits dont elle faisait état et en prenant parti sur leur qualification d'infractions à différentes dispositions législatives et réglementaires. Il a donc annulé la sanction attaquée comme rendue dans des conditions irrégulières.

 

Section du contentieux - Séance du 6 octobre 2000, lecture du 20 octobre 2000, N° 180122, Habib Bank Limited

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