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Naissance et évolution

Des origines du Conseil d'État aux récentes évolutions de la juridiction administrative.

Des origines à l'an VIII

De l'an VIII à la fin de la Troisième République

Le Conseil d'État après la Seconde guerre mondiale

Création des tribunaux administratifs : 1953

Création des cours administratives d'appel : 1987


Des origines à l'an VIII

Au Moyen âge, la curia regis, constituée de grands personnages proches du roi, aidait celui-ci dans le gouvernement du royaume et dans l'exercice de la justice. Aux XIIIe et XIVe siècles, elle se subdivisa en diverses instances : notamment le Parlement, chargé d'une partie de la justice, la Chambre des comptes, qui avait une fonction comptable, et surtout le Conseil du roi.

Ce dernier était le lieu où le roi prenait conseil. Mais il y exerçait aussi son pouvoir justicier, si bien qu'on distingua plus tard la justice retenue, au Conseil, et la justice déléguée, au Parlement.

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Louis XIV tenant les sceaux en présence des conseillers d’État et des maîtres des requêtes. École française XVIIe siècle. copyright RMN


Sous l'Ancien Régime, le Conseil du roi se réunit en diverses sessions, différentes par le nom, les membres et les affaires traitées. L'expression de "Conseil d'État" apparut en 1578, sous Henri III. Elle désignait le conseil chargé du gouvernement intérieur du royaume et du contentieux administratif. Mais plus tard, elle fut le nom d'autres formations. C'est seulement sous Louis XIV que l'organisation fut clarifiée et que l'on put discerner l'ancêtre du Conseil d'État actuel. Il s'agissait du Conseil d'État privé, finances et direction qui réglait les problèmes administratifs et de contentieux.

Les maîtres des requêtes et les conseillers d'État existaient depuis le XIIIe siècle. Les premiers rapportaient les affaires administratives et judiciaires au Conseil. Les seconds délibéraient avec le roi. Enfin des avocats travaillaient auprès du Conseil et constituèrent leur propre corps à partir du XVIIe siècle.

A la veille de la Révolution, quelques innovations préparèrent la constitution du Conseil d'État. En 1777, fut créé le Comité contentieux des finances, puis en 1789, le Comité contentieux des départements, c'est à dire des différents ministères.

En 1790, l'Assemblée constituante mit en pratique la théorie de la séparation des pouvoirs et fit en sorte que l'administration ne soit plus soumise à l'autorité judiciaire. Elle gardait par contre de l'Ancien Régime l'idée que la puissance publique devait être jugée par une juridiction particulière. Celle-ci fut instituée par le Consulat en 1799 : ce fut le Conseil d'État.

 

De l'an VIII à la fin de la Troisième République

L'article 52 de la Constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799) institua le Conseil d'État. Il reçut une double mission administrative (participer à la rédaction des textes les plus importants) et contentieuse (résoudre les litiges liés à l'administration). Le Premier Consul, Napoléon Bonaparte, chercha à faire la synthèse entre les traditions de l'Ancien Régime et les acquis de la Révolution.

Ainsi les titres de conseillers d'État et de maîtres des requêtes (institués en 1806) reprenaient ceux des membres de l'ancien Conseil du roi. En revanche, le titre d'auditeur créé en 1803 était nouveau dans l'administration.

Le choix des premiers membres fut également révélateur de cette attitude. Toutes les familles politiques furent représentées, hormis celles qui s'opposaient au régime. Merlin de Douai était jacobin, Roederer, un ardent révolutionnaire, et Dumas, un ancien défenseur de la royauté.

Le Conseil d'État eut une activité très importante sous le Consulat et le Ier Empire (1799-1814). C'est à lui que l'on dut notamment la préparation des codes napoléoniens.

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Installation du Conseil d’État au Palais du Petit-Luxembourg le 25 décembre 1799. Les trois consuls : Bonaparte, Cambacérès et Lebrun reçoivent le serment des présidents

Sous la Restauration, il eut un rôle moins important, essentiellement tourné vers les affaires contentieuses.

Il fallut attendre 1848 et la IIe République pour voir réaffirmée sa place dans les institutions. En 1849, une loi lui confia la justice déléguée, c'est à dire qu'il jugea dès lors "au nom du peuple français". La même année, une autre loi créa le Tribunal des conflits, assemblée distincte du Conseil d'État, qui était chargée de résoudre les conflits d'attribution entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire et siège aujourd'hui au Palais-Royal. C'est à cette époque également que l'accès à l'auditorat fut organisé comme un concours véritable. Napoléon III, Empereur à partir de 1852, rétablit la justice retenue. Pour autant, l'institution, sous son règne, gagna en prestige, et sa jurisprudence alimenta le droit administratif, créant, en particulier, le recours pour excès de pouvoir.

La IIIe République lui donna une structure que l'on retrouve encore aujourd'hui. Le rôle du Conseil d'État fut précisé par la loi du 24 mai 1872, qui revit les termes des lois de 1849. Ces décisions furent contemporaines de l'installation du Conseil d'Etat au Palais-Royal en 1875.

Jusqu'à la Seconde guerre mondiale, deux phénomènes marquèrent l'histoire du Conseil d'État. D'une part, le mode de recrutement favorisa la promotion interne des membres et permit de constituer un corps plus professionnel en même temps que plus indépendant. Par ailleurs, le Conseil d'État vit sa jurisprudence ordonnée par Edouard Laferrière et connut d'importantes avancées jurisprudentielles grâce aux conclusions de commissaires du gouvernement tels que Jean Romieu.

En 1940, le Conseil d'État en formation restreinte s'installa à Monségur puis à Royat, près de Clermont-Ferrand, où il tenta de maintenir son activité juridictionnelle. A la fin de 1942, il revint à Paris.

Parallèlement, la France libre se dota également d'un conseil juridique. Un décret du 15 décembre 1941 créa à Londres une Commission de législation qui fonctionna quelques mois, tandis qu'un Comité du contentieux s'inspirait des fonctions juridictionnelles du Conseil d'Etat. Succédant à la Commission de législation, le Comité juridique fut créé à Alger par une ordonnance du 6 août 1943. Présidé à la Libération par René Cassin, il continua à fonctionner parallèlement au Conseil d'Etat, auquel il se substitua pour l'examen des textes législatifs. En août 1945, le Comité juridique disparut sous cette forme pour donner naissance à une nouvelle formation consultative restreinte intégrée à part entière au Conseil d'Etat, et qui en reprit la plupart des membres, la Commission permanente.

 

Le Conseil d'État après la Seconde Guerre mondiale

René Cassin fut nommé vice-président en novembre 1944 et favorisa le renouveau du Conseil d'État. Celui-ci fut réorganisé par l'ordonnance du 31 juillet 1945 qui consolida sa fonction consultative en posant le principe de sa consultation obligatoire sur tout projet de loi. A la même époque fut créée l'Ecole nationale d'administration, d'où sortirent les nouvelles promotions d'auditeurs.

L'institution reçut une large place dans la Constitution de 1958, qui fixa, en matière législative, les différents cas dans lesquels elle devait être obligatoirement consultée. Malgré cette position renforcée, les rapports avec le général de Gaulle ne furent pas toujours sereins. Deux épisodes rapprochés provoquèrent une crise en 1962. Lorsque le général de Gaulle décida de soumettre au référendum (article 11 de la Constitution) l'instauration de l'élection du président de la République au suffrage universel direct, le Conseil d'État émit un avis défavorable. Cet avis du 1er octobre 1962, par lequel il estimait que ce moyen ne pouvait être utilisé pour réviser la Constitution, fut diffusé dans la presse à la suite d'une indiscrétion. Le 19 octobre, c'est par sa plus haute formation de jugement, l'Assemblée du contentieux, que le Conseil d'État annula l'ordonnance créant la cour militaire de justice, qui avait condamné à mort un dirigeant de l'OAS nommé Canal. La décision Canal déclarait illégale la cour militaire, au motif que l'absence de possibilité d'appel était « contraire aux principes généraux du droit ».

A l'issue de ces deux contradictions apportées à son action par le Conseil d'État, à la fois en tant que son conseil et juge administratif suprême, le gouvernement annonça son intention de le réformer rapidement.

Sous la présidence de Léon Noël, une commission comptant plusieurs membres du Conseil d'État fut alors chargée de formuler des propositions. Contrairement aux craintes initiales, les décrets du 30 juillet 1963 renforcèrent le rôle consultatif et d'expert juridique du Conseil d'État, en créant une Commission du rapport et des études. Mais l'innovation essentielle fut la « double affectation » des membres, à la fois à une section administrative et à la section du contentieux, afin d'éviter que les juges souffrent d'une méconnaissance des réalités de l'administration.

Cette double affectation ne fut pas remise en cause depuis lors, quels que soient les aménagements successifs apportés au fonctionnement de l'institution.

 

Création des tribunaux administratifs  : 1953

La période qui suit la Seconde guerre mondiale et la reprise des activités du Conseil d'État fut essentiellement celle de l'organisation de la juridiction administrative. En 1953, les tribunaux administratifs succédèrent aux conseils de préfecture.

Ils reçurent une compétence très élargie, devenant les juges de droit commun des affaires de première instance du contentieux administratif, alors que le Conseil d'État, tout en conservant une compétence de premier et de dernier ressort sur les affaires les plus importantes, devenait juge d'appel. Les tribunaux administratifs sont aujourd'hui au nombre de quarante et un.

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Tribunal administratif de Rouen

Création des cours administratives d'appel : 1987

La loi du 31 décembre 1987 compléta l'ordre juridictionnel en créant les cours administratives d'appel, auxquelles fut transféré l'essentiel des compétences d'appel. Ces cours sont aujourd'hui au nombre de huit. Juridiction suprême de l'ordre administratif, le Conseil d'État est devenu le juge de cassation de ces nouvelles cours.

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