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16 février 2009

16 février 2009 - Société ATOM

Sanctions administratives – Plein contentieux

L’essentiel

Le contentieux des sanctions que l’administration prononce à l’encontre d’un administré relève du juge de pleine juridiction. Le juge peut substituer sa décision à celle de l’administration et faire application d’une loi nouvelle plus clémente.

Depuis une loi du 22 octobre 1940, aujourd’hui codifiée dans le code monétaire et financier, le paiement d’une dette supérieure à un montant fixé par décret ne peut être effectué en espèces. La méconnaissance de cette règle est sanctionnée par une amende. La société ATOM été mise en demeure d’acquitter une amende au motif qu’elle avait perçu des règlements en espèces pour de nombreuses transactions supérieures à 5 000 francs, seuil applicable à l’époque des faits. L’amende a été fixée, en vertu des textes alors applicables, à 5 % des sommes irrégulièrement perçues.

Cette amende constitue une sanction administrative (TC, 22 octobre 1979, Texier, n° 2125). En vertu d’une jurisprudence constante du Conseil d’État, le recours contre cette sanction relevait du contentieux de l’excès de pouvoir (Section, 4 décembre 1992, Ministre du budget c / Établissements Quiblier fils, n°118311, p. 434). Il était en effet entendu qu’en principe, en l’absence de texte, un recours contre une sanction administrative relève du contrôle de l’excès du pouvoir (Assemblée, 1er mars 1991, Le Cun, n° 112820).

Avec la décision Société ATOM, l’Assemblée du contentieux a abandonné ces précédentes jurisprudences et a jugé que lorsqu’il est saisi d’une contestation portant sur une sanction que l’administration inflige à un administré, le juge administratif se prononce comme juge de plein contentieux.

Il en résulte que le juge doit prendre une décision qui se substitue à celle de l’administration en se plaçant à la date de sa décision et non à celle de la décision de l’administration infligeant la sanction. En outre, il  doit, le cas échéant, faire application d’une loi nouvelle plus clémente entrée en vigueur entre la date à laquelle l’infraction a été commise et celle à laquelle il statue.

En matière de sanctions, en particulier pénales, le principe de l’application de la loi nouvelle plus douce (principe dit de la rétroactivité in mitius) a été consacré comme un principe de valeur constitutionnelle par le Conseil constitutionnel (CC, 19-20 janvier 1981, n° 80-127 DC ; 25 juillet 1990, n° 90-277 DC ; 21 février 1992, n° 92-305 DC). Le Conseil d’État en fait application dans le domaine des sanctions lorsqu’il intervient comme juge de plein contentieux (Section, 5 avril 1996, Houdmond, n° 176611 ; 17 mars 1997, Office des migrations internationales, n° 124588 ; 3 décembre 1999, Makarian, n° 162925).

En l’espèce, la Société ATOM se prévalait justement de ce que, depuis la date de la sanction prononcée à son encontre, la législation avait évolué, en fixant le montant de l’amende non plus à un taux fixe de 5 % des sommes payées en espèce mais à un maximum de 5 % de ces sommes, apprécié compte tenu de la gravité des manquements reprochés. La loi nouvelle était donc moins sévère. Le Conseil d’État, se prononçant comme juge de plein contentieux, en a fait application en fixant en l’espèce le montant de l’amende à 3 % des sommes indûment réglées en numéraire.

Le basculement du contentieux des sanctions administratives dans le champ du contentieux de pleine juridiction concerne les seules sanctions infligées par l’administration à un administré. Sont donc exclues de cette nouvelle jurisprudence et relèvent toujours du contentieux de l’excès de pouvoir, les sanctions disciplinaires prononcées à l’encontre des agents publics (Assemblée, 13 novembre 2013, Dahan, n° 347704), les sanctions professionnelles dirigées contre les professions réglementées (Section, 22 juin 2007, Arfi, n° 272650), les sanctions infligées par une fédération sportive pour faits de dopage (2 mars 2010, Fédération française d’athlétisme, n° 324439), ou encore celles infligées aux détenus par l’administration pénitentiaire (20 mai 2011, Letona Biteri, n° 326084).

En revanche, dès lors que la personne sanctionnée est identifiée comme un administré non usager du service public, la contestation de la sanction est portée devant le juge de plein contentieux. C’est ce qui a été jugé s’agissant par exemple du retrait de la carte de résident d’une personne ayant employé un travailleur étranger de manière irrégulière (10 juin 2009, Mme Zheng, n° 318898), de la contestation du retrait de points d’un permis de conduire (Avis, 9 juillet 2010, Berthaud, n° 336556) ou encore de l’exclusion d’un demandeur d’emploi du revenu de remplacement (23 février 2011, Cambessede, n° 332837).

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