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3 juillet 1996

3 juillet 1996 - Koné

Interprétation d’un traité d’extradition conformément à un principe constitutionnel

Analyse

En vertu d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République, l'extradition doit être refusée lorsqu'elle est demandée dans un but politique. Une convention d'extradition qui ne mentionne pas expressément cette condition doit être interprétée conformément à ce principe de valeur constitutionnelle (Ass., 3 juill. 1996, Koné).

A l'encontre du décret accordant son extradition aux autorités maliennes, M. Koné soutenait que la demande d'extradition avait un but politique. Mais si l'accord franco-malien du 9 mars 1962 interdit l'extradition des personnes réclamées pour des infractions politiques, il ne comporte aucune stipulation excluant l'extradition demandée dans un but politique. Confronté par le passé à des situations identiques, le Conseil d'État avait écarté comme inopérant le moyen tiré du mobile politique du gouvernement requérant. Dans son arrêt du 3 juillet 1996, l'Assemblée du contentieux a adopté une solution différente : après avoir affirmé qu'un principe fondamental reconnu par les lois de la République interdit l'extradition des personnes réclamées dans un but politique, elle a jugé que les stipulations de l'accord franco-malien doivent être interprétées conformément à ce principe de valeur constitutionnelle et ne sauraient par suite limiter le pouvoir de l'État français de refuser l'extradition au seul cas des infractions politiques. Le moyen a donc été considéré comme opérant. Toutefois, l'Assemblée du contentieux a jugé qu'il n'était pas fondé en l'espèce, le but politique n'étant pas établi.

Ce revirement de jurisprudence, qui concerne au premier chef le droit de l'extradition, a une incidence sur la question délicate des rapports entre les traités et la Constitution.

L'article 5-2° de la loi du 10 mars 1927 prohibe l'extradition lorsque l'infraction a un caractère politique ou lorsque la demande a un but politique. La première de ces deux interdictions se retrouve dans presque toutes les conventions d'extradition. En revanche, la seconde est absente d'un certain nombre de conventions. Initialement, le Conseil d'État jugeait que dans le silence de la convention applicable, il convenait de faire application de la loi lorsque la convention lui était antérieure (24 juin 1977, A. C..., n° 1591, p. 290), et de la convention lorsqu'elle était postérieure à la loi (7 juill. 1978, C..., n°10079, p. 292). Puis, tirant les conséquences de l'arrêt Nicolo du 20 octobre 1989 (G. A. Ad., p. 190), le Conseil a jugé que, quelle que soit la date de la convention, le but politique de la demande d'extradition ne pouvait justifier son rejet dès lors que cette exception n'avait pas été expressément prévue par les Etats contractants (23 oct. 1991, U. C..., n° 122690, p. 347). Par sa décision Koné, l'Assemblée du contentieux a au contraire admis la possibilité, dans le silence de la convention, d'invoquer l'interdiction de l'extradition demandée dans un but politique, en la consacrant comme principe fondamental reconnu par les lois de la République quelques mois après que l'Assemblée générale du Conseil d'État eut reconnu un tel caractère à l'interdiction d'extrader pour des infractions politiques (avis du 9 novembre 1995, EDCE n° 47, p. 395).

La solution ainsi retenue s'inscrit dans le contexte d'une jurisprudence qui s'est efforcée de concilier l'obligation d'extrader incombant à l'État en vertu des stipulations impératives des conventions d'extradition (Ass., 15 oct. 1993, Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord et Gouverneur de la colonie royale de Hong-Kong, p. 267) et la sauvegarde des droits fondamentaux des personnes réclamées. Le Conseil d'État vérifie le respect des principes généraux du droit de l'extradition - tel que celui qui interdit d'extrader lorsque le système judiciaire du pays demandeur ne respecte pas les droits et libertés fondamentaux de la personne humaine (Ass., 26 sept. 1984, L. G..., n°62847, p. 308) -, voire celui de principes généraux qui ne sont pas propres à cette matière - tel que le principe non bis in idem (9 mai 1994, H..., n°141832, p. 226) ou le principe général du droit applicable aux réfugiés excluant l'extradition de réfugiés vers leur pays d'origine (Ass., 1er avr. 1988, B..., n°85234, p. 135). Le Conseil d'État juge également que l'extradition doit être refusée lorsque son octroi violerait l'ordre public français, notamment lorsque l'intéressé encourt la peine de mort en application de la loi du pays requérant et que ce dernier ne fournit pas de garanties suffisantes que cette peine ne sera pas prononcée ou exécutée (Sect. 27 févr. 1987, F..., n°78665, p. 81 ; Ass., 15 oct. 1993, Mme A..., n°144590, p. 283). Il vérifie enfin que la mesure d'extradition n'est pas contraire à certaines stipulations de la Convention européenne des droits de l'homme (cf., par exemple, 8 juin 1994, B..., n°151601, p. 292).

Le principe posé par la loi de 1927 ayant été repris par bon nombre de traités régissant la matière de l'extradition, on aurait pu soutenir que ces textes, ainsi que les pratiques internationales, permettaient de le consacrer comme norme coutumière ou comme principe général de droit international, dont l'application s'impose dès lors que la convention ne s'y oppose pas expressément. Mais le Conseil d'Etat, doutant peut-être de la possibilité d'une telle consécration dès lors que cette interdiction - souvent qualifiée d'« exception française » - est passée sous silence par un nombre significatif de conventions, n'a pas choisi cette voie mais a préféré se fonder sur un principe de droit interne dont il a affirmé la valeur constitutionnelle. En utilisant ce principe pour interpréter l'accord franco-malien, il a pris une position importante en ce qui concerne les rapports entre la Constitution et les traités. L'interprétation d'une convention internationale à la lumière d'un principe constitutionnel vient en effet tempérer la prééminence absolue dont jouissaient, en pratique si ce n'est en théorie, les traités sur la Constitution, du fait du refus du juge judiciaire ou administratif de contrôler une éventuelle méconnaissance des dispositions de l'article 54 de la Constitution par la loi autorisant la ratification d'un traité, qui lui interdit de sanctionner l'éventuelle inconstitutionnalité du traité en cause.

La portée de cette évolution doit cependant être nuancée. D'une part, en effet, elle intervient dans une matière caractérisée par de fortes spécificités, qui justifiaient déjà les jurisprudences précitées sur les principes généraux du droit de l'extradition et sur la réserve de l'ordre public français. D'autre part et surtout, l'Assemblée du contentieux ne s'est pas abstenue de toute référence à la convention applicable, mais l'a seulement interprétée à la lumière du principe énoncé, ce qui semble impliquer que ce dernier ne pourrait faire obstacle à la mise en œuvre d'une stipulation expresse et claire qui lui serait contraire. Le Conseil d'Etat aurait ainsi posé la règle d'interprétation suivante : dès lors qu'un traité auquel la France est partie n'exclut pas expressément l'application d'un principe de valeur constitutionnelle, il est réputé réserver cette application.

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