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3 octobre 2008

3 octobre 2008 – Commune d’Annecy

Valeur constitutionnelle de la Charte de l’environnement - Compétences respectives du Parlement et du pouvoir réglementaire.

L’Assemblée du contentieux s’est prononcée sur la valeur et la portée de la Charte de l’environnement. Elle a confirmé la valeur constitutionnelle de la Charte de l’environnement et a défini sa portée, notamment sur la répartition des compétences entre les pouvoirs publics et les autorités administratives. Le Conseil d’État a également apporté des précisions sur l’application et la mise en œuvre des dispositions de la Charte.

Le Conseil d’État et le Conseil constitutionnel ont depuis longtemps reconnu la valeur constitutionnelle du préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 et des textes ou principes auxquels il renvoie : déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 (CE, 12 février 1960, Société Eky, p. 101 ; CC, 27 décembre 1973, 73-51 DC, Rec. p. 25) ; préambule de la Constitution de 1946 (CC, 15 janvier 1975, 74-54 DC, Rec. p. 19 ; CE, Ass., 8 décembre 1978, GISTI, p. 493) ; principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (CE, 11 juillet 1956, Amicale des Annamites de Paris, p. 31 ; CC, 16 juillet 1971, 71-44 DC, Rec. p. 29). Dans la continuité de cette jurisprudence, la valeur constitutionnelle de la Charte de l’environnement de 2004, qui est mentionnée dans le Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 depuis la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, a été reconnue (CE, 6 avril 2006, Ligue pour la protection des oiseaux, n° 283103 et s. ; CC, 19 juin 2008, n° 2008-564 DC, Rec. p. 313). L’Assemblée du contentieux du Conseil d’État a solennellement confirmé cette solution en jugeant que, comme toutes les dispositions qui procèdent du préambule de la Constitution de 1958, l’ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l’environnement a valeur constitutionnelle.

Le Conseil d’État a également précisé la portée de la Charte de l’environnement sur la répartition des compétences entre la loi et le règlement. Plusieurs dispositions de la Charte ont réservé au législateur le pouvoir de définir les conditions, voire les limites, des droits et devoirs qu’elles énoncent. Ainsi, seule la loi peut les déterminer et, le pouvoir réglementaire ne peut établir que les mesures d’application des règles fixées par le législateur. Il en est ainsi en particulier pour l’article 3 relatif au principe de prévention (CE, 24 juillet 2009, Comité de recherche et d’information indépendantes sur le génie génétique CRII GEN, n° 305314 ; CE, Assemblée, 12 juillet 2013, Fédération nationale de la pêche en France, n° 344522) et pour l’article 7 relatif au principe de participation (décision Commune d’Annecy). Les dispositions de l’article 5 de la Charte de l’environnement, relatives au principe de précaution, n’appellent en revanche pas de dispositions législatives et réglementaires précisant les modalités de mise en œuvre de ce principe (CE, 19 juillet 2010, Association du quartier "Les Hauts de Choiseul", p. 333).

Le Conseil d’État a jugé que cette répartition des compétences ne s’appliquait qu’aux textes adoptés postérieurement à l’inscription de la Charte de l’environnement dans le préambule de la Constitution. Les dispositions compétemment prises dans le domaine réglementaire, tel qu’il était déterminé antérieurement à l’entrée en vigueur de la Charte, demeurent applicables, alors même qu’elles seraient intervenues dans un domaine désormais réservé à la loi en vertu de la Charte. En outre, les dispositions réglementaires adoptées postérieurement à l’entrée en vigueur de la Charte peuvent être prises pour l’application d’une loi promulguée aussi bien postérieurement qu’antérieurement . Mais dans ce dernier cas, cette loi ne doit pas être incompatible avec les exigences de la Charte.

Lorsque des dispositions législatives assurent la mise en œuvre des différents articles de la Charte de l’environnement, un requérant ne peut pas invoquer directement la Charte pour contester la légalité d’une décision administrative. Il doit se prévaloir de ces dispositions législatives (CE, 19 juin 2006, Association eau et rivières de Bretagne, n° 282456, T. pp. 703-956, pour les articles 1, 2 et 6 de la Charte ; CE, Ass., 12 juillet 2013, Fédération nationale de la pêche en France, n° 344522, pour l’article 3 ; CE, 12 juin 2013, Fédération des entreprises du recyclage, n° 360702 pour l’article 7). En effet, et c’est là la justification de la théorie de la loi-écran (CE, Sect. 6 novembre 1936, Arrighi), seul le Conseil constitutionnel est compétent pour opérer un contrôle de constitutionnalité des lois. Depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui a introduit l’article 61-1, le Conseil constitutionnel peut être saisi, par le Conseil d’État ou la Cour de cassation, d’une question prioritaire de constitutionnalité soulevée par un justiciable. Son contrôle ne s’exerce donc plus seulement a priori mais également a posteriori.

Par ailleurs, l’entrée en vigueur de la Charte n’a pas eu pour effet d’affecter la répartition des compétences entre les différentes autorités administratives. Ainsi, le principe de précaution consacré à l’article 5 de la Charte de l’environnement est applicable à toute autorité publique agissant dans ses domaines d’attributions. Il n’a pas eu pour objet ni pour effet de permettre à une autorité publique d’excéder son champ de compétence. Un maire ne peut donc, au titre de ses pouvoirs de police générale, adopter une réglementation relative à l’implantation d‘antennes relais de téléphonie mobile sur le territoire de sa commune afin de protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes puisque ce pouvoir a été attribué par le législateur à l’État au titre d’un pouvoir de police spéciale (CE, Ass, 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis, p. 529). Ce même principe de précaution ne permet pas davantage à un maire d’exiger à l’appui d’une déclaration préalable de travaux la production de documents non prévus par les textes législatifs et réglementaires en vigueur (CE, 21 octobre 2013, SA Orange France, n° 360481).

Le Conseil d’État a enfin apporté des précisions sur les implications que la Charte de l’environnement est  susceptible d’avoir sur les procédures et décisions administratives. Dans sa formation contentieuse la plus importante, il a déterminé les conditions dans lesquelles l’autorité administrative doit respecter le principe de précaution (article 5 de la Charte) lorsqu’elle déclare d’utilité publique une opération de travaux. L’Assemblée du contentieux a également défini les modalités de contrôle du juge administratif lorsqu’il est saisi d’une demande d’annulation d’une déclaration d’utilité publique au motif qu’elle méconnait le principe de précaution.

Ainsi, le Conseil d’État a jugé qu’une opération qui méconnaît les exigences du principe de précaution ne peut légalement être déclarée d’utilité publique. Il appartient dès lors à l’autorité compétente de l’État, saisie d’une demande tendant à ce qu’un projet soit déclaré d’utilité publique de rechercher s’il existe des éléments circonstanciés de nature à accréditer l’hypothèse d’un risque de dommage grave et irréversible pour l’environnement ou d’atteinte à l’environnement susceptible de nuire de manière grave à la santé, qui justifierait, en dépit des incertitudes subsistant quant à sa réalité et à sa portée en l’état des connaissances scientifiques, l’application du principe de précaution. Si tel est le cas, l’autorité administrative doit veiller à ce que des procédures d’évaluation du risque qui a été identifié soient mises en œuvre. Elle doit alors vérifier que les mesures de précaution dont l’opération est assortie afin d’éviter la réalisation du dommage ne sont ni insuffisantes, ni excessives, eu égard, d’une part, à la plausibilité et à la gravité du risque, d’autre part, à l’intérêt de l’opération.

Dans la même décision, le Conseil d’État a ensuite défini l’office du juge administratif lorsqu’il est saisi de conclusions dirigées contre l’acte déclaratif d’utilité publique. Le juge doit, au vu de l’argumentation dont il est saisi, vérifier que l’application du principe de précaution est justifiée, puis s’assurer de la réalité des procédures d’évaluation du risque mises en œuvre et de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation dans le choix des mesures de précaution. Ce contrôle doit être effectué préalablement à celui de l’utilité publique de l’opération projetée. Dans l’hypothèse où un projet comporterait un risque potentiel justifiant qu’il soit fait application du principe de précaution, le juge doit apprécier, dans le cadre du contrôle du bilan « coût-avantage » , l’utilité publique de l’opération projetée en tenant compte, au titre des inconvénients d’ordre social du projet, de ce risque de dommage tel qu’il est prévenu par les mesures de précaution arrêtées et des inconvénients supplémentaires pouvant résulter de ces mesures et, au titre de son coût financier, du coût de ces dernières (CE, Assemblée, 12 avril 2013, Association coordination interrégionale Stop THT et autres, n°s 342409 et a).

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