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21 septembre 2016

Assemblée, 13 novembre 2013, M. B.

n° 347704

L’essentiel

Le juge de l’excès de pouvoir exerce désormais un contrôle normal sur la légalité des sanctions infligées aux agents publics. Il accepte donc de contrôler la matérialité des faits reprochés, la qualification de ceux-ci et s’assure non plus de l’absence de disproportion manifeste entre la sanction infligée et la gravité des faits reprochés, mais – et c’est là un revirement de jurisprudence – de la proportionnalité de la sanction à ces faits.

Par cette décision, le Conseil d’État a fait évoluer le contrôle du juge administratif sur les sanctions disciplinaires prises à l’encontre des fonctionnaires. Longtemps, la proportionnalité des sanctions aux faits reprochés n’a fait l’objet d’aucun contrôle de la part du juge administratif. Celui-ci acceptait seulement d’exercer un contrôle de l’exactitude matérielle des faits (CE, 14 janvier 1916, C. , n° 59619 et 59679, au Rec. p. 15) et de vérifier si les faits reprochés étaient de nature à justifier une sanction (CE, 27 janvier 1926, N. , Rec. p. 82). En revanche, il considérait le choix de la sanction comme une question d’opportunité dont il n’avait pas à connaître (CE, Section, 28 février 1930, R., Rec. p. 226). Les partisans de cette jurisprudence craignaient que l’instauration d’un contrôle du juge sur le choix de la sanction ne dissuade l’administration d’exercer son pouvoir disciplinaire.

L’arrêt de Section Lebon du 9 juin 1978 (n° 05911, Rec. p. 245), en dépit de ces réserves, a ensuite consacré l’exercice d’un contrôle restreint sur le degré de gravité de la sanction disciplinaire infligée à un fonctionnaire. Ce degré de contrôle a perduré durant plusieurs décennies, ce dont témoigne l’arrêt de Section, T., du 1er février 2006 (n° 271676, Rec. p. 38), refusant le passage à un contrôle normal du juge de l’excès de pouvoir sur la proportionnalité de la sanction aux faits.
Cette jurisprudence a finalement pris fin avec la décision d’Assemblée M B., qui, moins de dix ans après la décision T., consacre l’approfondissement du contrôle exercé par le juge administratif sur les sanctions disciplinaires infligées aux agents publics.

Plusieurs raisons ont conduit l’Assemblée du contentieux à infléchir sa jurisprudence.

La première d’entre elles tenait à une évolution considérable du paysage jurisprudentiel en matière de droit des sanctions. Nombreuses sont en effet les décisions qui, peu après l’arrêt T., ont remis en cause le maintien d’un contrôle restreint. Peuvent être cités : l’arrêt de Section Arfi du 22 juin 2007 (n° 272650, Rec. p. 263) qui consacre le passage au contrôle normal des sanctions infligées aux membres d’une profession réglementée ; l’arrêt d’Assemblée Société ATOM du 16 février 2009 (n° 274000, Rec. p. 25) qui consacre le passage au contrôle de plein contentieux des sanctions infligées aux administrés non usagers du service public ; l’arrêt H. du 27 mai 2009 (n° 310493, Rec. p. 207) par lequel le Conseil D’État est passé du contrôle restreint au contrôle normal sur les sanctions infligées aux magistrats ; l’arrêt D. du 2 mars 2010 (n° 328843, Rec. p. 65) qui consacre le passage au contrôle normal pour la révocation d’un maire ; ou encore l’arrêt Fédération française d’athlétisme du 2 mars 2010 (n° 324439, T. p. 925) qui soumet au contrôle normal les sanctions infligées à un sportif par une fédération pour faits de dopage.
La seconde raison tenait à la jurisprudence d’autres cours. Celle du Conseil constitutionnel tout d’abord, qui affirme de longue date que le principe de proportionnalité – qui découle de la nécessité des peines – s’applique à toute sanction ayant le caractère de punition, qu’elle soit juridictionnelle ou administrative (CC, n° 86-215 DC du 3 septembre 1986 ; CC, n° 87-237 DC du 30 décembre 1987 ; CC, n° 88-248 DC du 17 janvier 1989). Celle de la Cour européenne des droits de l’homme ensuite, qui a fait entrer les sanctions infligées aux agents publics participant à l’exercice de la puissance publique et aux fonctions visant à sauvegarder les intérêts généraux de l’État dans le champ de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentaux en abandonnant la jurisprudence Pellegrin (CEDH, 8 décembre 1999, Pellegrin c. France, n° 28591/95) par un arrêt Vilho Eskelinen (CED, 19 avril 2007, Vilho Eskelinen c. Finlande, n° 63235/00) ; ce qui emporte l’exigence, pour que l’article 6 soit respecté, que puisse être assuré par le juge sur les sanctions infligées un « contrôle de pleine juridiction », lequel suppose non seulement d’examiner « toutes les questions de fait et de droit pertinentes » (CEDH, 13 février 2003, Chevrol c. France, n° 49696/99), mais aussi « d’apprécier la proportionnalité entre la faute et la sanction » (CEDH, 31 août 1995, Diennet c. France ; CEDH, 27 juillet 2006, Gubler c. France, n° 69742/01 ; CEDH, 24 septembre 2009, Mérigaud c. France, n° 32976/04).

Ces raisons ont conduit l’Assemblée du contentieux à prendre une décision qui traite du cas de l’ensemble des agents publics, fonctionnaires ou contractuels, civils ou militaires et en vertu de laquelle il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité des fautes.

Cette décision, rendue par le Conseil d’État statuant en premier ressort, ne traitait que du contrôle opéré par les juges du fond. Elle ne remettait donc pas fondamentalement en question la jurisprudence M. en vertu de laquelle la question de l’adéquation entre la sanction infligée à un agent public et la gravité des faits reprochés relève de l’appréciation souveraine des juges du fond (CE, 21 juin 2000, M., n° 179218, T. p. 1200). De fait, il existe de nombreux domaines d’appréciation factuelle dans lesquels le juge du fond exerce un contrôle entier et le juge de cassation un simple contrôle de dénaturation (v.par exemple, le caractère suffisant des efforts de reclassement d’un salarié protégé par son employeur : CE, Section, 11 juin 1999, P., n° 189144).

Sur ce dernier point toutefois, la jurisprudence n’a pas manqué d’évoluer. Par la décision du 30 décembre 2014, B., (n° 381245) l’Assemblée du contentieux a jugé que si le choix de la sanction relève de l’appréciation des juges du fond au vu de l’ensemble des circonstances de l’espèce, il appartient désormais au juge de cassation de vérifier que la sanction retenue n’est pas hors de proportion avec la faute commise et qu’elle a pu être légalement prise. Dans cette affaire, le Conseil d’État était saisi en cassation d’une décision de radiation du tableau de l’ordre des médecins prise par la chambre disciplinaire nationale de cet ordre, qui est une juridiction administrative spécialisée. L’applicabilité de cette solution aux sanctions infligées aux agents publics a rapidement été attestée par la décision La Poste du 27 février 2015 (CE, 27 février 2015, La Poste, nos 376598, 381828).

La décision M B.  a également influencé le passage d’un contrôle restreint à un contrôle normal de la proportionnalité des sanctions infligées à des détenus (CE, 1er juin 2015, M. B. , n° 380449).

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