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26 mai 2016

Assemblée, 19 juillet 2011, Commune de Trélazé, Fédération de la libre pensée et de l'action sociale du Rhône et Picquier, Communauté urbaine du Mans – Le Mans Métropole, Commune de Montpellier, Mme V.

n° 308544, Rec. ; n° 308817, Rec. ; n° 309161, Rec. ; n° 313518 ; n° 320796, Rec.

L’essentiel

Lorsqu’une collectivité territoriale prend des décisions, notamment financières, en rapport avec des pratiques ou édifices cultuels, elle ne peut le faire, dans le respect de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l’État, qu’à la condition que ces décisions répondent à un intérêt public local, qu’elles respectent le principe de neutralité à l’égard des cultes et le principe d’égalité, et qu’elles excluent toute aide à un culte.

 

Le cadre juridique des relations entre personnes publiques et cultes en France est depuis plus d’un siècle défini par la loi du 9 janvier 1905 concernant la séparation des Eglises et de l’État, applicable sauf exception (Alsace, Moselle, certaines collectivités d’outre-mer) sur l’ensemble du territoire. Les deux premiers articles de cette loi définissent les principes fondamentaux régissant ces relations. L’article 1er dispose ainsi que : « La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci-après dans l’intérêt de l’ordre public ». Son article 2 énonce pour sa part que « La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte. ».

Plusieurs tempéraments sont toutefois apportés par la loi elle-même à cette interdiction d’apporter une aide à l’exercice des cultes. En premier lieu, le même article 2 prévoit la possibilité pour les personnes publiques de financer des services d’aumônerie afin d’assurer le libre exercice du culte dans les établissements scolaires, les hôpitaux et les établissements pénitentiaires. De même, son article 13 permet aux collectivités publiques de financer les dépenses d’entretien et de conservation des édifices du culte dont elles sont demeurées ou devenues propriétaires lors de la séparation des Eglises et de l’État. En vertu de son article 19, ces collectivités peuvent également accorder des concours aux associations cultuelles pour des travaux de réparation d’édifices cultuels. Cette loi doit, par ailleurs, être articulée avec d’autres lois qui y apportent des tempéraments, voire des dérogations, conduisant alors à écarter son application.

Par cinq arrêts d’assemblée du 19 juillet 2011, le Conseil d’État a précisé et illustré la portée de ces principes concernant des aides apportées par des personnes publiques, notamment par la construction ou à la mise à disposition d’équipements ou d’aménagements en lien avec des activités de culte.

La première affaire portait sur diverses délibérations du conseil municipal de la  commune de Trélazé relatives à l’acquisition et à la restauration d’un orgue pour une église, bâtiment dont la commune était restée propriétaire, et qui étaient contestées par un contribuable de la commune.

Le Conseil d’État devait ainsi combiner deux dispositions afin de déterminer si les collectivités territoriales peuvent acheter un bien « mixte », c’est-à-dire un bien affecté à la fois à une activité culturelle et à une activité cultuelle : d’une part, les dispositions de la loi du 9 décembre 1905 prohibant que les collectivités publiques apportent de l’aide à l’exercice d’un culte et, d’autre part, l’article 5 de la loi du 2 janvier 1907 concernant l’exercice public des cultes qui dispose que : « (…) les édifices affectés à l’exercice du culte, ainsi que les meubles les garnissant, continueront (…) à être laissés à la disposition des fidèles et des ministres du culte pour la pratique de leur religion (...). », et que le Conseil d’État interprète de manière constante en ce sens que les ministres du culte ont la faculté non seulement d’utiliser pour le culte tous les biens qui se trouvent installés dans l’édifice cultuel mais également de s’opposer à ce que ces biens soient utilisés à d’autres fins que le culte.

L’assemblée du contentieux a estimé que ces dispositions ne faisaient pas obstacle à ce qu’une commune qui a acquis un orgue dans un but d’intérêt public communal (développer l'enseignement artistique et organiser des manifestations culturelles), l’installe dans une église, où il pourrait accompagner l’exercice du culte tout en étant destiné à l’enseignement artistique et à l’organisation de manifestations culturelles. Cependant, deux conditions sont posées par la décision : en premier lieu, la collectivité territoriale et l’affectataire du lieu de culte doivent conclure des engagements réciproques garantissant que la collectivité territoriale puisse utiliser le bien conformément à ses propres besoins. En second lieu, une participation financière de l’affectataire doit être exigée, participation dont le montant doit exclure toute libéralité et, par suite, toute aide au culte, et ainsi être déterminée proportionnellement à l’utilisation que l’affectataire pourrait en faire (Ass., 19 juillet 2011, Commune de Trélazé, n° 308544, Rec.).

Dans la lignée de cette décision, le Conseil d’État a jugé, par la suite, que la loi de 1905 n’interdisait pas à une collectivité territoriale de financer al construction d’un édifice dont il est prévu d'affecter une partie à l'exercice du culte, pourvu que le financement en cause n'excède pas le montant des crédits nécessaires aux travaux afférents à la seule partie à vocation non cultuelle de l'édifice (CE, 3 octobre 2011, Communauté d’agglomération Saint-Etienne métropole, n° 326460, T.).

Une deuxième affaire concernait l’attribution, par le conseil municipal de Lyon, d’une subvention à la fondation gestionnaire de la basilique de Fourvière, monument privé, en vue de la réalisation d’un ascenseur visant à faciliter l’accès des personnes à mobilité réduite à la basilique. Il revenait ainsi au Conseil d’État de déterminer si la loi du 9 décembre 1905 faisait par principe obstacle à ce qu’une collectivité territoriale prenne en charge tout ou partie des dépenses de réalisation d’un équipement ou d’un aménagement en rapport avec un édifice affecté à l’exercice du culte.

Le Conseil d’État a jugé que la loi du 9 décembre 1905 ne s’opposait pas à ce qu'une collectivité territoriale finance des travaux qui n’étaient pas des travaux d'entretien ou de conservation de l’édifice cultuel, soit en les prenant en tout ou partie en charge, soit en accordant une subvention au propriétaire de l’édifice, en vue de la réalisation d'un équipement ou d'un aménagement en rapport avec cet édifice. Cette possibilité est néanmoins subordonnée à trois conditions. En premier lieu, cet équipement ou cet aménagement doit  présenter un intérêt public local, qui peut être lié, notamment, à l'importance de l'édifice pour le rayonnement culturel ou le développement touristique et économique du territoire de la collectivité. En second lieu, cet équipement ou aménagement ne doit pas, par lui-même, être destiné à l'exercice du culte. Enfin, lorsque la collectivité territoriale accorde une subvention pour le financement des travaux, cette participation, qui doit être exclusivement affectée au financement du projet, ne doit pas être versée à une association cultuelle, ce dont la collectivité doit s’assurer, le cas échéant en recourant à un contrat. Si ces conditions sont remplies, la circonstance que l’équipement ou l’aménagement en cause soit, par ailleurs, susceptible de bénéficier à des personnes qui pratiquent le culte ne saurait affecter la légalité de la décision de la collectivité. En l’espèce, l’assemblée a jugé que l’attribution, par la commune de Lyon, d’une subvention pour la réalisation d’un ascenseur facilitant l’accès des personnes à mobilité réduite à la basilique de Fourvière, projet d’intérêt communal, touristique et économique, n’était pas contraire à la loi du 9 décembre 1905 </CLA</ANA>(Ass., 19 juillet 2011, Fédération de la libre pensée et de l'action sociale du Rhône et Picquier, n° 308817, Rec.). Ultérieurement, le Conseil d’État a jugé que la loi du 9 décembre 1905 ne faisait pas obstacle à ce qu’une subvention prévue dans le cadre d’un programme de soutien aux énergies renouvelables soit accordée à une communauté de moines pour une étude de faisabilité d’une installation de chaudières à bois dans l’abbaye (CE, 26 novembre 2012, Communauté des bénédictins de l’abbaye Saint Joseph de Clairval, n° 344284, T.).

Dans une troisième décision, l’assemblée du contentieux a eu à combiner les compétences dont disposent les personnes publiques pour la préservation de l’ordre public, qui inclut la salubrité publique, et l’interdiction de la loi du 9 décembre 1905 de subventionner les activités cultuelles. Le Conseil d’État était saisi d’un pourvoi dans lequel était en cause la décision d’un établissement public de coopération intercommunal d’aménager des locaux désaffectés en vue d’y installer un abattoir local temporaire d’ovins, destiné à fonctionner essentiellement pendant les trois jours de la fête musulmane de l’Aïd-el-Kébir.

Le Conseil d’État a jugé que la loi du 9 décembre 1905 ne faisait pas obstacle à ce qu’une communauté urbaine, dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi ou qui sont prévues par ses statuts, construise ou acquière un tel équipement afin de permettre l'exercice de pratiques à caractère rituel relevant du libre exercice des cultes. Une telle décision n’est cependant légale qu’à deux conditions. Cette intervention doit tout d’abord être justifiée par un intérêt public local, tenant en l’espèce à la nécessité que les cultes soient exercés dans des conditions conformes aux impératifs d’ordre public (en particulier la salubrité et la santé publiques). En outre, le droit d’utiliser l’équipement doit être concédé dans des conditions, notamment tarifaires, respectant le principe de neutralité à l’égard des cultes et le principe d’égalité et excluant toute libéralité et donc toute aide au culte. (Ass., 19 juillet 2011, Communauté urbaine du Mans – Le Mans Métropole, n° 309161, Rec.).

L’assemblée du contentieux était également saisie, dans une quatrième affaire, d’un litige relatif à une délibération d’un conseil municipal décidant la construction d’une salle polyvalente, qui, par une délibération ultérieure, avait été mise à la disposition d’une association qui y exerçait des activités cultuelles.

L’article L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales prévoit que les locaux communaux peuvent être utilisés par des associations, selon les conditions fixées par le maire et éventuellement sous la contrepartie du versement d’une contribution. Le Conseil d’État a été amené à combiner cette disposition avec celles de la loi du 9 décembre 1905 prohibant toute subvention aux cultes.

Le Conseil d’État a estimé que de l’article L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales permet à une commune d’autoriser, en tenant compte des nécessités de l’administration des propriétés communales, du fonctionnement des services et du maintien de l’ordre public, l’utilisation d’un local lui appartenant pour l’exercice d’un culte par une association. Une commune ne saurait donc rejeter une demande tendant à l’obtention d’une telle autorisation au seul motif qu’elle lui serait adressée dans le but d'exercer un culte. Cette autorisation ne peut cependant être accordée que dans les conditions suivantes : d’une part, elle doit respecter les principes de neutralité à l’égard des cultes et d’égalité, et, d’autre part, ses conditions financières doivent exclure toute libéralité.

En revanche, le Conseil d’État a jugé que l'affectation exclusive et pérenne, par une collectivité publique, d'un local dont elle est propriétaire à la disposition d'une association pour l'exercice d'un culte a pour effet de transformer ce local en édifice cultuel, ce qui contrevient aux dispositions de la loi du 9 décembre 1905. (Ass., 19 juillet 2011, Commune de Montpellier, n° 313518, Rec.).

Enfin, dans la dernière affaire portée devant l’assemblée du contentieux, était en litige une délibération d’un conseil municipal approuvant la conclusion d’un bail emphytéotique d’une durée de 99 ans avec une association cultuelle, moyennant une redevance annuelle d’un euro symbolique, en vue de l’édification d'une mosquée sur un terrain communal, et autorisant le maire à signer ce contrat.

La loi n° 88-13 du 5 janvier 1988, codifiée aux articles L. 1311-2 et suivants du code général des collectivités territoriales, a apporté une innovation importante en permettant aux collectivités territoriales de conclure des « baux emphytéotiques administratifs » sur des terrains dont elles sont propriétaires, relevant de leur domaine privé ou de leur domaine public. Pareil bail, conclu pour une longue durée (de dix-huit à quatre-vingt-dix-neuf ans) permet au preneur de disposer immédiatement des terrains pour une somme relativement faible, et de consacrer ses moyens financiers à la construction de l’édifice, sur lequel il dispose de droits réels. Le bailleur, quant à lui, récupère, en fin de bail, son terrain et les constructions édifiées par le preneur. La conclusion d’un tel « bail emphytéotique administratif » n’était possible qu’en vue de la réalisation d’une mission de service public ou d’une « opération d’intérêt général » relevant de la compétence de la collectivité territoriale. La rédaction de ces dispositions a été modifiée par une ordonnance du 21 avril 2006, qui a explicitement fait figurer à l’article L. 1311-2 la possibilité de conclure un tel bail « en vue de l’affectation à une association cultuelle d’un édifice du culte ouvert au public », mais une incertitude demeurait quant à la possibilité de recourir, avant l’entrée en vigueur de cette modification, aux baux emphytéotiques administratifs en vue de l’édification et de l’affectation à une association cultuelle d’un édifice de culte.

Le Conseil d’État a jugé que que les modifications apportées à l’article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales  par l’ordonnance du 21 avril 2006 n’avaient fait qu’expliciter sa portée exacte et que la conclusion d’un tel bail était donc possible avant l’entrée en vigueur de cette ordonnance. Le législateur avait ainsi entendu ouvrir aux collectivités la faculté, dans le respect du principe de neutralité à l’égard des cultes et du principe d’égalité, d’autoriser un organisme qui entend construire un édifice cultuel à occuper pour une longue durée une dépendance de leur domaine dans le cadre d’un bail emphytéotique avec pour contreparties, d’une part, le versement par l’emphytéote d’une redevance qui ne dépasse pas en principe un montant modique et, d’autre part, l’incorporation dans leur patrimoine, à l’expiration du bail, de l’édifice construit, dont elles n’auront pas supporté les charges de construction, d’entretien ou de conservation.

Le Conseil d’État a ainsi jugé que le législateur avait dérogé, par l’article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales, à la loi du 9 décembre 1905, en permettant la conclusion d’un tel type de bail en vue de la construction d’un édifice de culte. Par suite, si la délibération par laquelle une collectivité décide de conclure un tel bail pour la construction d’un édifice cultuel doit respecter les règles applicables à un tel contrat, les dispositions de la loi de 1905 ne lui sont pas applicables. (Ass., 19 juillet 2011, Mme V., n° 320796, Rec.).

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