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26 mai 2016

Assemblée, 30 octobre 2009, Mme Perreux

n° 298348, Rec.

 L’essentiel

Abandonnant la jurisprudence résultant d’une décision du 22 décembre 1978, Ministre de l’intérieur c/ Cohn-Bendit, l’assemblée du contentieux juge que tout justiciable peut directement se prévaloir, à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif non réglementaire, des dispositions précises et inconditionnelles d’une directive non transposée, une fois le délai de transposition expiré.

 

Mme Perreux, magistrate judiciaire, contestait devant le Conseil d’Etat le refus du garde des sceaux, ministre de la justice, de la nommer à un poste auquel elle s’était portée candidate. La requérante, qui estimait avoir été victime d’une discrimination liée à son appartenance syndicale, invoquait le bénéfice des règles relatives à la charge de la preuve fixées par l’article 10 de la directive 2000/78/CE du 27 novembre 2000 portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail. Or, à la date à laquelle le ministre avait adopté la décision attaquée, cette directive n’avait pas encore été transposée en droit interne, quoique son délai de transposition était expiré. La requérante pouvait-elle se prévaloir de cette directive à l’appui de son recours contre la décision individuelle prise par le garde des sceaux ?

Par une décision du 22 décembre 1978, Ministre de l’intérieur c/ Cohn-Bendit, l’assemblée du contentieux du Conseil d’Etat avait jugé qu’un justiciable ne pouvait invoquer, à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif individuel, le bénéfice des dispositions d’une directive européenne non transposée, alors même que le délai de transposition était expiré. Par sa décision du 30 octobre 2009, l’assemblée du contentieux est revenue sur cette solution et a dressé le cadre général des conditions d’invocation d’une directive communautaire devant le juge administratif.

La décision rappelle, en premier lieu, les principes constituant le fondement de l’invocabilité des directives devant le juge administratif, qui sont de valeur conventionnelle comme constitutionnelle : la transposition en droit interne des directives communautaires, qui est une obligation résultant du traité de Rome, revêt, en outre, le caractère d’une obligation constitutionnelle en vertu de l’article 88-1 de la Constitution relatif à la participation de la République française aux Communautés européennes et à l’Union européenne, ainsi que le Conseil constitutionnel l’avait déjà affirmé (décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans l’économie numérique ; décision n° 2006-540 DC du 27 juillet 2006, Loi relative au droit d’auteur et aux droits voisins dans la société de l’information).

L’assemblée du contentieux en a tiré toutes les conséquences quant aux conditions d’invocation des directives devant le juge administratif, à l’égard des actes administratifs réglementaires comme non réglementaires.

S’agissant des dispositions réglementaires, l’assemblée opère une synthèse des principes qui avaient déjà été dégagés, en jugeant que tout justiciable peut demander l’annulation des dispositions règlementaires qui seraient contraires aux objectifs définis par les directives et, pour contester une décision administrative, faire valoir, par voie d’action ou par voie d’exception, qu’après l’expiration des délais impartis, les autorités nationales ne peuvent ni laisser subsister des dispositions réglementaires, ni continuer de faire application des règles, écrites ou non écrites, de droit national qui ne seraient pas compatibles avec les objectifs définis par les directives.

Le Conseil d’Etat avait déjà admis de longue date la possibilité de se prévaloir d'une directive contre toute mesure réglementaire en assurant la transposition (CE, 7 décembre 1984, Fédération française des sociétés de protection de la nature, n°s 41974 et a., Rec.). Cette possibilité avait même été ouverte de manière indirecte contre un acte individuel, à l’encontre duquel il était possible de se prévaloir de la contrariété de l’acte réglementaire constituant sa base légale à une directive dont il assurait la transposition (CE, 8 juillet 1991, P., n° 95461, Rec.). Le Conseil d’Etat avait également dégagé une obligation pour l’administration d’abroger des dispositions réglementaires contraires à une directive, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date (Assemblée, 3 février 1989, Compagnie Alitalia, n° 74052, Rec.). Par ailleurs, le Conseil d’Etat avait préalablement annulé des dispositions réglementaires prises en application d’une loi incompatible avec les objectifs d’une directive (Assemblée, 28 février 1992, SA Rothmans International France). Cette « invocabilité de prévention » avait également conduit à reconnaître, dès l’édiction d’une directive, l’impossibilité d’édicter des mesures de nature à compromettre sérieusement la réalisation du résultat qu’elle prescrit (CE, 10 janvier 2001, France Nature environnement, n° 217237, Rec.) L’assembléerappelle, en outre, que ces principes s’appliquent aux dispositions réglementaires écrites comme non écrites, conformément à une solution déjà dégagée par la même formation de jugement (Assemblée, 6 février 1998, Tête et Association de sauvegarde de l'Ouest Lyonnais, n°s 138777 et a., Rec.).

S’agissant des actes administratifs non réglementaires, l’assemblée du contentieux abandonne la solution dégagée par la décision Ministre de l’intérieur c/ Cohn-Bendit en jugeant que tout justiciable peut directement se prévaloir, à l’appui d’un recours dirigé contre de tels actes, des dispositions d’une directive non transposée, à la double condition, d’une part, que les délais de transposition soient expirés et, d’autre part, que les dispositions invoquées soient précises et inconditionnelles. Ces deux conditions présidant à l’effet direct de la directive dans l’ordre juridique interne font écho à celles qu’avait déjà consacrées la jurisprudence communautaire (CJCE, 5 avril 1979, Ministère public c/ Ratti, C-148/78, Rec. p. 16029). Est ainsi consacrée une « invocabilité de substitution » des directives, qui permet non seulement d’écarter le droit national contraire mais également d’appliquer directement les dispositions inconditionnelles et précises d’une directive.

En l’espèce, l’assemblée du contentieux a estimé que les dispositions communautaires invoquées par la requérante, imposant aux États membres d’aménager leurs régimes d’administration de la preuve en matière de discrimination, étaient dépourvues d’effet direct devant la juridiction administrative, en raison du caractère conditionnel de l’obligation qu’elles posent lorsque la procédure est inquisitoriale, ce qui est le cas devant le juge administratif. Elle a cependant défini, de manière prétorienne, un régime adapté aux difficultés d’administration de la preuve en matière de discrimination, tenant compte des exigences qui s’attachent aux principes à valeur constitutionnelle des droits de la défense et de l’égalité de traitement des personnes. Ainsi, lorsqu’il est soutenu qu’une décision administrative est empreinte de discrimination, le juge administratif doit attendre du requérant qui s’estime lésé qu’il lui soumette des éléments de fait susceptibles de faire présumer une atteinte au principe d’égalité. Il incombe alors au défendeur d’établir que la décision attaquée repose sur des éléments objectifs étrangers à toute discrimination. La conviction du juge se détermine au vu de ces échanges contradictoires. En cas de doute, il lui appartient de compléter ces échanges en ordonnant toute mesure d’instruction utile.

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