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21 septembre 2016

Section, 11 décembre 1970, Crédit foncier de France c/ Mlle Gaupillat et Mme Ader

n° 78880, Rec. p. 750

L’essentiel

Une autorité administrative peut, alors qu’elle ne dispose pas en la matière du pouvoir réglementaire, encadrer l’action de l’administration, dans le but d’en assurer la cohérence, en déterminant, par la voie de  lignes directrices, sans édicter de condition nouvelle, des critères permettant de mettre en œuvre un texte qu’elle est chargée d’appliquer, sous réserve de motifs d’intérêt général conduisant à y déroger et de l’appréciation particulière de chaque situation. A l’occasion d’un recours formé contre une décision individuelle qui fait application de telles lignes directrices, leurs orientations et l’application qui en est faite peuvent être contestées.

Un décret du 26 octobre 1945 prévoyait que la gestion du Fonds national d’amélioration de l’habitat serait effectuée par une commission nationale et par des commissions départementales. Ce même décret renvoyait à un règlement général établi par le ministre de la reconstruction le soin de déterminer les conditions d’attribution et de versement de l’aide financière. Cet arrêté précisait qu’il appartiendrait à chaque commission départementale, « suivant les directives et sous le contrôle de la commission nationale », d’apprécier selon les besoins régionaux ou locaux, tant au point de vue économique que social, le degré d’utilité des travaux.  Aussi les conditions de fond d’attribution de cette aide financière ont-elles été définies par des directives successives de la commission nationale. C’est en application de ses propres directives que la commission nationale a refusé à la demoiselle Gaupillat et la dame Ader l’aide qu’elles sollicitaient.

Cette affaire a fourni l’occasion au Conseil d’État de créer la catégorie des directives, aujourd’hui appelées lignes directrices. Cette œuvre prétorienne a permis de pallier les inconvénients pratiques résultant du refus de l’attribution d’un pouvoir réglementaire général aux ministres (CE, 23 mai 1969, Société Distillerie Brabant, Rec. p. 264). En effet,  cette théorie des lignes directrices reconnaît à l’autorité administrative, agissant dans le cadre d’un pouvoir discrétionnaire, la faculté de définir des critères d’attribution, qui ne peuvent cependant pas lier le pouvoir d’appréciation de l’autorité chargée de prendre les décisions individuelles.

Les lignes directrices doivent être distinguées des circulaires, qui ont un caractère impératif (CE, 18 décembre 2002, Mme D., n° 233618). Elles se définissent tant négativement que positivement. Susceptibles d’être adoptées par les autorités administratives qui détiennent un pouvoir d’instruction, elles ne doivent ni comporter de condition nouvelle par rapport aux dispositions applicables (CE, 27 octobre 1972, Ministre de la santé publique et de la sécurité sociale c. Dlle E. , n° 82912, Rec. p. 682 ; CE, 14 décembre 1988, SA Gibert Marine, n° 11628, Rec. p. 444), ni méconnaître les buts définis par celles-ci (CE, 20 janvier 1971, Union départementale des sociétés mutualistes du Jura, n° 74437, Rec. p. 45), ni violer d’autres principes en vigueur (CE, 29 juin 1973, Société Géa, n° 828770, Rec. p. 453), ni enfin lier le pouvoir d’appréciation de l’autorité chargée, en l’appliquant, de prendre les décisions individuelles (CE, 29 juillet 1994, Ministre de l’éducation nationale c. Epoux G. , n° 147978, Rec. p. 371). Dans le respect de ces conditions, les lignes directrices peuvent définir les orientations générales en vue de l’adoption de décisions individuelles, l’attitude à suivre en principe ainsi que les critères à mettre en œuvre normalement. Il s’agit d’une limitation volontaire du caractère discrétionnaire de la compétence détenue, en vue d’assurer une harmonisation des pratiques et de garantir le respect du principe d’égalité.

La forme de ces lignes directrices peut varier. Ont pu être qualifiées ainsi, au sens de la jurisprudence Crédit foncier de France, une circulaire interministérielle adressée aux préfets (CE, 14 décembre 1988, SA Gibert Marine, précité), une circulaire du directeur de l’ONIFLHOR (CE, 12 décembre 1997, Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (ONIFLHOR), n° 147007) ou encore deux décisions du conseil d’administration de l’Agence nationale de l’habitat adressées aux commissions locales (CE, 25 juillet 1985, Mme B., n° 58534).

Le champ des lignes directrices a initialement concerné l’interventionnisme économique (CE, Section, 11 décembre 1970, Crédit foncier de France c/ Mlle Gaupillat et Mme Ader et CE, 23 mai 1980, Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat, n° 13433) : subventions pour des travaux d’amélioration de l’habitat ; CE, 25 juillet 1985, Mme B., n° 58534 : subventions pour les travaux d’économie d’énergie ; CE, 14 décembre 1988, SA Gibert Marine : primes de développement régional versées aux entreprises) et s’est ensuite étendu au versement d’indemnisations (CE, 3 mai 2004, Comité anti-amiante Jussieu et Association nationale de défense des victimes de l’amiante, nos 254961, 255376, 258342) ou de bourses (CE, 19 septembre 2014, M. J., n° 364385). La notion jurisprudentielle de lignes directrices a en outre connu plusieurs réapparitions ponctuelles dans des domaines excédant son champ d’application traditionnel, notamment en matière de changement de noms (CE, 19 mars 2010, Garde des sceaux, ministre de la justice c. Consorts A., n° 320599), ou encore s’agissant de la reconnaissance de l’utilité publique de fondations (CE, 16 avril 2010, Mme P. , n° 305649).

En cas de recours devant le juge administratif contre une décision individuelle qui se réfère à lignes directrices, ces lignes directrices sont opposables à l’administration, qui peut s’en prévaloir.

Depuis Crédit foncier de France, la théorie des ligne directrices a conservé toute sa vigueur.  Ainsi, le Conseil d’État a récemment eu l’occasion, par une décision de Section du 4 février 2015, Ministre de l’intérieur c. M. C., (nos 383267, 383268) de synthétiser sa jurisprudence s’agissant de la possibilité pour un requérant d’invoquer, à l’appui d’un recours en excès de pouvoir, les orientations contenues dans des lignes directrices. Par cette décision, il a en effet rappelé que, dans le cas où un texte prévoit l’attribution d’un avantage sans avoir défini l’ensemble des conditions permettant de déterminer à qui l’attribuer parmi ceux qui sont en droit d’y prétendre, l’autorité compétente peut, alors qu’elle ne dispose pas en la matière du pouvoir réglementaire, encadrer l’action de l’administration, dans le but d’en assurer la cohérence, en déterminant par la voie de lignes directrices, sans édicter aucune condition nouvelle, des critères permettant de mettre en œuvre le texte en cause, sous réserve de motifs d’intérêt général conduisant à y déroger et de l’appréciation particulière de chaque situation. Dans ce cas, la personne en droit de prétendre à l’avantage en cause peut se prévaloir, devant le juge administratif de telles lignes directrices si elles ont été publiées. En revanche, il en va autrement dans le cas où l’administration peut légalement accorder une mesure de faveur au bénéfice de laquelle l’intéressé ne peut faire valoir aucun droit. S’il est loisible, dans ce dernier cas, à l’autorité compétente de définir des orientations générales pour l’octroi de ce type de mesures, l’intéressé ne saurait se prévaloir de telles orientations à l’appui d’un recours formé devant le juge administratif.

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